ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА Текст научной статьи по специальности «Право»
В данной статье рассмотрены ключевые на наш взгляд проблемы земельного права, которые необходимо решать в ближайшее время путем его реформирования.
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Гибатова Нургуль Василовна
ОБОРОТ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
Проблемы соотношения статуса земель и административно-территориального устройства в судебной практике Севастополя
О соотношении норм гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков
Текст научной работы на тему «ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА»
ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Гибатова Нургуль Василовна, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
Аннотация: В данной статье рассмотрены ключевые на наш взгляд проблемы земельного права, которые необходимо решать в ближайшее время путем его реформирования.
Ключевые слова: земельное законодательство, проблемы земельного законодательства, реформирование земельного законодательства.
Российская Федерация обладает огромными залежами все возможных земельных ресурсов, расположенных буквально во всех частях её границ. Земля, а точнее земельный участок, на котором она расположена, во все времена являлся ценнейшим ресурсом. Отступая от темы земельного права, люди во все времена имели постоянные притязание на землю, что создавало постоянные конфликты между ними. Земля являлась и до сих пор является уникальным ресурсом, который целесообразно используясь в своих целях, никогда не придет в негодность. В российском законодательстве земельный участок классифицируется как особый главный объект земельных отношений.
Практика по делам земельного права довольно непродолжительна в связи с тем, что полноценное земельное законодательство было установлено относительно недавно, этого достаточно для выявление такой проблемы как не структурированность земельного законодательства.
Во-первых, земельное законодательство очень запутанно. Параллельно с Земельным кодексом существует огромное количество всевозможных федеральных законов, нормативных правовых актов и иных законодательных документов. Отсутствие единой системы земельного законодательства усложняет поиск официальных документов при их необходимости. Российскому земельному законодательству необходимо гармонизировать всю свою структуру, внести значительные изменения в Земельный кодекс либо обобщить все нормативные акты земельного законодательства.
1 SCIENCE TIME 1
Во-вторых, огромное количество положений, взятых их земельного законодательства СССР, которые отчасти до сих пор регулируют некоторые вопросы, так или иначе связанные с земельным правом, по сей день. Это указывает на существование огромных пробелов в системе земельного законодательства и необходимость их заполнения путем целостной реконструкции земельного российского земельного права. Помимо вышеизложенных проблем, касающихся актуальности и структурированности земельного законодательства, существует ряд проблем, связанных с противоречием некоторых положений земельного и гражданского законодательства Российской Федерации, что ведет к возникновению коллизий [1].
В первую очередь данные противоречия связаны с природой возникновения и возможностью распоряжения правом собственности на земельный участок и недвижимое имущество, расположенное на нем. Также наряду с проблемами теоретическими и законотворческими, земельное законодательство породило ряд проблем, связанных с его практическим применением. Самыми частыми в данном случае становятся такие проблемы как несогласованность порядка пользования земельным участком, помимо этого, возникают проблемы при оспаривании кадастровой стоимости земельного участка и еще ряд практических проблем. Кроме того, помимо проблем с пробелами и недостатками в земельном законодательстве так же существует диаметрально противоположная проблема, связанная с чрезмерной регламентацией некоторых процедур, что в свою очередь лишает участников земельных правоотношений возможности минимизировать или рационализировать данную процедуру исходя из особенностей конкретного случая.
Все вышеизложенное говорит нам о необходимости реформирования земельного законодательства, как на федеральном, так и на местном уровне соответственно. При этом в первую очередь необходимо систематизировать все нормативные акты и упростить форму их изложения, для более удобного использования не только профессионалами, но и иными гражданами, столкнувшимися с ним. Параллельно с этим, необходимо устранить все конфликтные моменты, возникшие в результате деятельности текущего земельного законодательства, для этого есть два пути, первый это реформировать земельное законодательство, второй реформировать иные законодательства синхронизировав их с земельным.
При реформировании необходимо учесть и тот факт, что существующее на данный момент законодательство о земле не самое удобное для правоприменителей не только по форме, но и по содержанию, что и привело к большому количеству проблем, связанных с их применением в судебном порядке. Также хотелось бы, чтоб при реформировании появились более прозрачные, то есть менее коррумпированные способы получение земельных участков, в особенности для производственных нужд и промышленную
1 SCIENCE TIME 1
застройку. Ввиду того, что проблема коррупции не менее остра чем все вышеизложенные, но напрямую к земельному праву отношения не имеет. Из всего вышесказанного понятно, что проблемы в земельном законодательстве есть и они достаточно серьезные, для того, чтоб послужить толчком к началу реформирования. Но также хочется сказать, что реформирование — это долгосрочный и кропотливый труд, но при его выполнения необходимо будет отслеживать то, что происходит в праве на данный момент. И главное, чтоб результат реформирования не принес больших проблем, чем те которые эта деятельность должна устранить. Рассмотрев ряд общих проблем, и придя к выводу, о необходимости реформирования земельного законодательства в Российской Федерации. Нам захотелось более подробно остановиться на проблеме, связанной с нецелевым или недобросовестным использованием земельного фонда в России. Сложившаяся в данной сфере ситуация в нынешнем виде близка к критической.
Проблемы также коренным образом исходят из пути развития земельных отношений в России на современном этапе. Они же являются отчасти следствием несовершенства российской законодательной базы в отрасли земельного права. Огромное количество земель площадью около 100 миллионов гектаров подвержено опустыниванию и эрозии, что ведет к стагнации развития самой инфраструктуры земельного рынка и деградации сельскохозяйственных земель в связи с потерей плодоводства почвы и невозможности её дальнейшего использования и, как следствие, выведение этих самых земель из хозяйственного оборота земель [2].
В первую очередь необходимо выяснить, какие категории определены Земельным кодексом Российской Федерации, для этого мы обратимся к статье 7 данного кодекса и увидим, такие категории как: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса [3].
Список исчерпывающий, но чаще всего из вышеперечисленных страдают земли сельскохозяйственного назначения, ввиду неразберихи, возникшей при смене курса государства еще 30 лет назад и последующей перестройке и изменения законодательства, большая часть данных земель попала в право собственности гражданам. Можно сказать, что это хорошо ведь каждый собственник обязан заботится о своей собственности, что закреплено законодательно, но фактически большая часть данных землевладельцев не то что не заботится о своей земле, а даже не подозревает, что она у них есть, либо в силу иных обстоятельств не может должным образом использовать и содержать свои земли, что ведет к их использованию е по назначению. Для решения данной проблемы видны только радикальные решения, такие как увеличение ныне уже существующих штрафов, но помимо этого необходимо провести
1 SCIENCE TIME 1
широкомасштабную проверку, целью которой будет установить земли находящиеся в частной собственности и не содержащиеся надлежащим образом, с целью дальнейшего их изъятия. Данные действия приведут к тому, что владеть земельными участками будут только заинтересованные в этом лица, которые могут содержать их в надлежащем порядке и используют их в соответствии с назначением, а от неправильного использования их будут останавливать ужесточенные штрафы.
Трудно сказать, является ли развитие частного сектора и соответственно значительное принижение роли государства в сфере земельного оборота негативным следствием в системе земельного права, в частности землевладения. Несмотря на огромное количество существующих видов собственности, земля, находящаяся на территории государства, по сути является национальным объектом, изначально являвшимся государственном собственностью, по какой-либо причине отданным другому владельцу.
Данной работой следует подчеркнуть, что земельное право находится в постоянном развитии, но на наш взгляд, на данный момент это развитие привело к появлению проблем, игнорирование которых может привести к утрате части земель, что недопустимо.
1. Тотмин М.Д. Основные проблемы земельного права / М.Д. Тотмин, Е.Н. Фролов // Молодой ученый. — 2018. — № 49 (235). — С. 137-139 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://moluch.ru/archive/235/54509/
2. Елисеева И.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: проблемы законодательства и практики / И.А. Елисеева // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2018. — № 10. — С. 91-95.
3. Щепанский И.С. Правовые проблемы использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением / И.С. Щепанский // Журнал российского права. — 2019. — № 5. — С. 133-141.
ПРОБЛЕМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Текст научной статьи по специальности «Право»
Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Аскеров Эфлетдин Садитдинович, Юзбеков Артур Раджабович, Сотавова Альбина Рустамовна
Статья посвящена вопросам формирования и развития земельного законодательства . Раскрываются проблемы его становления в постсоветский период, в частности, проблемы, связанные с принятием Земельного кодекса РФ 2001 г. Проведён анализ современного состояния и основных тенденций дальнейшего развития земельного законодательства . Актуальность темы обусловлена происходящим в настоящее время реформированием не только земельного, но и смежного с ним гражданского законодательства Российской Федерации. Советская юридическая доктрина относила отраслевые кодексы к правовым актам, закрепляющие принципы и сферу действия норм данной отрасли. Неимение «Центрального акта» приводит к негативным последствиям, связанным с застоем земельных правоотношений и правового механизма данной отрасли в целом. Главной целью законодателя в постсоветский период стало принятие нового Земельного кодекса, который заложил принципиально новый подход в регулировании земельных правоотношений. Приоритетной задачей земельной реформы постсоветского периода была приватизация земель, а также создание необходимых условий для формирования рынка земли. Все кодифицированные акты должны были соответствовать положениям Конституции РФ. С принятием Гоажданского кодекса РФ (30 ноября 1994 г.), вопрос о роли и месте земельного права в системе Российского права, начали активно обсуждать. Новый Земельный кодекс, принятый 25.10.2001 г. восполнил многие пробелы земельных правоотношений. Следует отметить, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, а земельное в совместном. Поэтому отнесение норм исключительно к гражданскому законодательству будет свидетельствовать, что ко всем землям, независимо от их специфики, будет сформулирован один подход. Такое положение по нашему не допустимо. С развитием рыночных отношений, считаем возможным разработать концепцию развития земельного законодательства . В перспективе приоритетная задача реформирования земельного законодательства — это эффективное использование земель всех категорий, совершенствование методик кадастровой оценки земель и выбор приоритета кадастровой и рыночной стоимости земельных участков.
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Аскеров Эфлетдин Садитдинович, Юзбеков Артур Раджабович, Сотавова Альбина Рустамовна
Правовой режим земельных участков как объектов гражданских прав на современном этапе реформирования законодательства
PROBLEMS AND CURRENT TRENDS IN LAND LEGISLATION
The Article is devoted to the formation and development of land legislation. The article reveals the problems of its formation in the post-Soviet period, in particular, the problems associated with the adoption of the Land code of the Russian Federation in 2001. The analysis of the current state and main trends in the further development of land legislation is carried out. The relevance of the topic is due to the ongoing reform of not only land, but also related civil legislation of the Russian Federation. The Soviet legal doctrine referred to industry codes as legal acts that set out the principles and scope of the norms of this industry. The lack of a» Central act » leads to negative consequences associated with the stagnation of land relations and the legal mechanism of this industry as a whole. The main goal of the legislator in the post-Soviet period was the adoption of a new Land code, which laid a fundamentally new approach to the regulation of land relations. The priority task of the post-Soviet land reform was the privatization of land, as well as the creation of the necessary conditions for the formation of the land market. All codified acts had to comply with the provisions of the Constitution of the Russian Federation. With the adoption of the Civil code of the Russian Federation (November 30, 1994), the issue of the role and place of land law in the system of Russian law began to be actively discussed. The new Land code adopted on 25.10.2001 filled in many gaps in land relations. It should be noted that civil legislation is under the exclusive jurisdiction of the Russian Federation, while land legislation is under joint jurisdiction. Therefore, the assignment of norms exclusively to civil legislation will indicate that one approach will be formulated for all lands, regardless of their specifics. This situation is not acceptable in our opinion. With the development of market relations, we consider it possible to develop a concept for the development of land legislation. In the future, the priority task of reforming land legislation is the effective use of land of all categories, improvement of methods of cadastral valuation of land and the choice of priority of cadastral and market value of land plots.
Текст научной работы на тему «ПРОБЛЕМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»
DOI 10.47643/1815-1329 2020 12 34
ПРОБЛЕМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
АСКЕРОВ Эфлетдин Садитдинович,
доктор сельскохозяйственных наук, профессор кафедры гражданского права Северо-Кавказского института (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» в г. Махачкале. E-mail: [email protected]; ЮЗБЕКОВ Артур Раджабович,
магистрант, Северо — Кавказский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). E-mail: [email protected]; СОТАВОВА Альбина Рустамовна,
студентка, Северо-Кавказский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: Статья посвящена вопросам формирования и развития земельного законодательства. Раскрываются проблемы его становления в постсоветский период, в частности, проблемы, связанные с принятием Земельного кодекса РФ 2001 г. Проведён анализ современного состояния и основных тенденций дальнейшего развития земельного законодательства. Актуальность темы обусловлена происходящим в настоящее время реформированием не только земельного, но и смежного с ним гражданского законодательства Российской Федерации. Советская юридическая доктрина относила отраслевые кодексы к правовым актам, закрепляющие принципы и сферу действия норм данной отрасли. Неимение «Центрального акта» приводит к негативным последствиям, связанным с застоем земельных правоотношений и правового механизма данной отрасли в целом. Главной целью законодателя в постсоветский период стало принятие нового Земельного кодекса, который заложил принципиально новый подход в регулировании земельных правоотношений. Приоритетной задачей земельной реформы постсоветского периода была приватизация земель, а также создание необходимых условий для формирования рынка земли. Все кодифицированные акты должны были соответствовать положениям Конституции РФ. С принятием Гоажданского кодекса РФ (30 ноября 1994 г.), вопрос о роли и месте земельного права в системе Российского права, начали активно обсуждать. Новый Земельный кодекс, принятый 25.10.2001 г. восполнил многие пробелы земельных правоотношений. Следует отметить, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, а земельное в совместном. Поэтому отнесение норм исключительно к гражданскому законодательству будет свидетельствовать, что ко всем землям, независимо от их специфики, будет сформулирован один подход. Такое положение по нашему не допустимо. С развитием рыночных отношений, считаем возможным разработать концепцию развития земельного законодательства. В перспективе приоритетная задача реформирования земельного законодательства — это эффективное использование земель всех категорий, совершенствование методик кадастровой оценки земель и выбор приоритета кадастровой и рыночной стоимости земельных участков.
Abstract: The Article is devoted to the formation and development of land legislation. The article reveals the problems of its
formation in the post-Soviet period, in particular, the problems associated with the adoption of the Land code of the Russian Federation in 2001. The analysis of the current state and main trends in the further development of land legislation is carried out. The relevance of the topic is due to the ongoing reform of not only land, but also related civil legislation of the Russian Federation. The Soviet legal doctrine referred to industry codes as legal acts that set out the principles and scope of the norms of this industry. The lack of a» Central act » leads to negative consequences associated with the stagnation of land relations and the legal mechanism of this industry as a whole. The main goal of the legislator in the post-Soviet period was the adoption of a new Land code, which laid a fundamentally new approach to the regulation of land relations. The priority task of the post-Soviet land reform was the privatization of land, as well as the creation of the necessary conditions for the formation of the land market. All codified acts had to comply with the provisions of the Constitution of the Russian Federation. With the adoption of the Civil code of the Russian Federation (November 30, 1994), the issue of the role and place of land law in the system of Russian law began to be actively discussed. The new Land code adopted on 25.10.2001 filled in many gaps in land relations. It should be noted that civil legislation is under the exclusive jurisdiction of the Russian Federation, while land legislation is under joint jurisdiction. Therefore, the assignment of norms exclusively to civil legislation will indicate that one approach will be formulated for all lands, regardless of their specifics. This situation is not acceptable in our opinion. With the development of market relations, we consider it possible to develop a concept for the development of land legislation. In the future, the priority task of reforming land legislation is the effective use of land of all categories, improvement of methods of cadastral valuation of land and the choice of priority of cadastral and market value of land plots.
Ключевые слова: земельное законодательство, земельные отношения, гражданское законодательство, земельный участок, вещные права на земельный участок, концепция реформирования гражданского законодательства.
Keywords: land legislation, land relations, civil legislation, land plot, real rights to land plot, concept of civil legislation reform.
Формирование земельного законодательства в
сферу действия норм данной отрасли. Именно такие свойства гарантируют «центральное положение в соответствующей законодательной системе» [1].
постсоветское время столкнулось с рядом проблем. Кодифицированный акт любой отрасли права играет важную роль, поскольку иные законы и подзаконные акты принимаются на его основе. Так считали советские ученые и этой же теории придерживаются и современные ученые-юристы. Советская юридическая доктрина относила отраслевые кодексы к правовым актам, закрепляющим принципы и
тивным последствиям, связанным с застоем земельных правоотношений и правового механизма данной отрасли в целом. Именно по этой причине главной целью законодателя в постсоветский период стало принятие нового Земель-
Неимение «центрального акта» приводит к нега-
природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ного кодекса (далее ЗК). Поскольку новый кодифицированный акт должен был заложить принципиально новый подход к регулированию земельных правоотношений.
Приоритетной целью земельной реформы была приватизация земель, а также создание необходимых условий для возникновения рынка земли [2].
Первым кодифицированным земельным законом постсоветского периода является ЗК РСФСР, который был принят 25 апреля 1991 года. Однако в 1993 году он практически утратил своё значение, поскольку была принята Конституция РФ. Абсолютно все кодифицированные акты должны были соответствовать положениям Конституции РФ. По этой причине Президентом РФ был издан Указ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В соответствии с изданным Указом, большая часть положений ЗК РСФСР утратили юридическую силу и были признаны недействительными. В результате чего «земельное законодательство, считаясь юридически кодифицированной отраслью законодательства, фактически перестала быть таковым» [3].
Несмотря на сложившиеся обстоятельства, отдельные нормы ЗК РСФСР все же продолжали действовать, однако в таком случае закон уже «не успевал» за общественными отношениями, которые развивались со временем, в результате чего было очень много пробелов и коллизий. Правовые последствия, сложившиеся в результате отмены ЗК РСФСР 1991 г., можно смело назвать беспрецедентными. Поскольку никогда ещё законодательный акт не отменялся подзаконными актами.
На протяжении следующих лет земельные правоотношения существовали в чётком соответствии с указами Президента РФ, а также иными подзаконными актами.
30 ноября 1994 г. был принят Гражданский кодекс (далее ГК) РФ.
С этого момента в научной литературе активно обсуждается вопрос о месте земельного права в системе российского законодательства. Причиной дискуссии становится то, что гл. 17 ГК РФ распространяет своё действие на право собственности и иные вещные права на землю. Более того, отдельные ученые стали высказывать радикальные мнения о том, что земельное право и вовсе утратило своё самостоятельное значение [4].
Дискуссии завершились только с принятием нового ЗК РФ от 25.10.2001, поскольку существенные пробелы в земельных правоотношениях были восполнены. Очевидно, что новый кодифицированный акт занял центральное положение, ведь иные нормы, регулирующие земельные правоотношения, теперь должны были соответствовать ЗК РФ,
как отмечается в абз. 2 п. 1 ст. 2 указанного кодекса.
С принятия ЗК РФ прошло достаточно времени и это позволяет оценить его достоинства. В частности:
• экологизированный акт (гл. II посвящена охране
• отражение конституционных норм (гл. III «Собственность на землю»);
• закрепление иных прав граждан и юридических лиц на земельные участки (гл. IV ЗК РФ);
• четкое и недвусмысленное определение условий передачи земель, которые находятся в собственности государства или муниципального образования путём проведения торгов (аукционов);
• довольно детально урегулированы вопросы, связанные с прекращением и ограничением прав на землю;
• определены гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• предусмотрен и регламентирован механизм защиты земельных прав и рассмотрения земельных споров, путём обращения в судебные органы.
• а также иные важные вопросы.
Однако вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства все же остались. До принятия ЗК РФ и после его принятия не утихают споры о соотношении норм и о самостоятельности земельного права в системе российского законодательства. Отдельные ученые отрицают самостоятельность земельного права, другие же относят к отрасли частного права.
Такие разногласия вызваны тем, что земельное и гражданское законодательство регулирует одни и те же отношения в части вещных и иных прав на землю, а также оснований и порядка возникновения и прекращения этих прав. По мнению цивилистов, такое положение недопустимо, поскольку эти отношения должны регулироваться гражданским законодательством, как и остальные сделки. Дискуссия продолжалась длительное время и достигла своего апогея в период, когда Президент РФ издал Указ от 18.07.2018 N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». В соответствии с данным Указом была разработана Концепция развития гражданского законодательства РФ (далее Концепция), в которой предложена новая система соотношения гражданского и земельного законодательства. Новая система строится на том, что необходимо включить самостоятельную главу в ГК РФ «О праве собственности на земельные участки и иные природные объекты». В данную главу будут включены нормы, регулирующие вещные права на землю. Соотвественно, из ЗК РФ они будут изъяты. По мнению авторов Концепции,
реализация этих предложений позволит гармонично взаимодействовать с гражданским законодательством смежным отраслям права. Представители науки земельного права единогласно выступили против Концепции, по одной простой причине: «в Гражданском кодексе невозможно учесть всю специфику земельного участка как объекта правоотношений, что неизбежно приводит к умалению публичных интересов и снижению эффективности правового регулирования земельных отношений» [5].
Не стоит забывать о том, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ, а земельное — в совместном. Поэтому отнесение норм исключительно к гражданскому законодательству будет доказательством того, что ко всем землям, независимо от их специфики, будет сформулирован один подход. Такое положение, наш взгляд, недопустимо.
Отдельные ученые называют перевод норм из одного кодифицированного акта в другой бессмысленным, поскольку это приведёт лишь к снижению результативности правового регулирования земельных правоотношений и сделает ГК РФ ещё более громоздким.
Законодатель тоже подошёл с осторожностью к реализации Концепции. Происходит поэтапное реформирование ГК РФ, но гл. 17 и ст. 216 ГК РФ, в которой содержится перечень ограниченных вещных прав, по-прежнему, остаётся без изменений. Однако в ЗК РФ уже внесены изменения, в частности, ст. 20 и 21, посвящённые иным вещным правам уже утратили силу. При этом в ЗК РФ почему-то вводится ст. 39.9, которая устанавливает основания возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Это приводит к некому противоречию, поскольку не совсем понятно: реализуется Концепция или нет.
Говоря о нормах, регулирующих пожизненное на-
следуемое владение, следует отметить, что в ЗК РФ они полностью отсутствуют. Однако ст. 265 ГК РФ имеет отсылку к земельному законодательству в части оснований и порядка приобретения такого права. Возникает ни что иное, как правовая неопределённость. И в таком случае невозможно не согласиться со словами О.А. Романовой, которая отметила: «С точки зрения юридической техники, первый опыт реализации Концепции развития гражданского законодательства в частности соотношения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании вещных прав представляется крайне неудачным» [5].
На наш взгляд, такое положение препятствует эффективному развитию земельных правоотношений, создавая пробелы, которые в настоящее время ещё не устранены. Все это служит балластом и затормаживает развитие всей системы в целом. В юридической неоднократно обсуждался вопрос необходимости разработки Концепции развития земельного законодательства. В настоящее время, когда реформируются смежные отрасли права, это особенно актуально.
Тем не менее, как можно быстрее необходимо устранить несоответствия между ГК РФ и ЗК РФ. В частности, мы предлагаем следующее:
• пересмотр Концепции совершенствования ГК РФ в части ограниченных вещных прав на земельные участки и иные природные объекты. Отнесение их исключительно к гражданскому законодательству, на наш взгляд, представляется ошибочным, поскольку в ГК РФ невозможно учесть специфику земель как объекта правоотношений;
• устранить несоответствие между ГК РФ и ЗК РФ в порядке ст. 265 и ст. 21 (отсылочный характер к утратившей силе норме);
• разработать Концепцию совершенствования ЗК РФ
1. Рузанова В.Д. Вопросы приоритетного действия нормативных правовых актов (норм) (на примере соотношения гражданского и земельного законодательства) // Вестник гражданского процесса. 2016. № 3. С. 293-308.
2. Аскеров Э.С. Правовое регулирование современной земельной реформы в Российской Федерации // Учебное пособие. -Махачкала.- 2019. — 30 с.
3. Волков Г.А., Голиченко А.К., Козырь О.М. Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. № 2. С. 5058.
4. Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 22-29.
5. Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // LexRussia. 2016. № 6. С. 132-145.
«Тенденции и проблемы развития земельного законодательства»
Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и экспертного сообщества тему «Тенденции и проблемы развития земельного законодательства», участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Несмотря на то, что система регулирования земельных отношений в Российской Федерации, основанная на Конституции Российской Федерации, в целом сложилась, наиболее общие подходы к решению земельных проблем прошли проверку временем – многообразие форм собственности на землю, основные направления использования земли, государственное и муниципальное управление земельными ресурсами, защита прав на землю, необходимые механизмы и инструменты, способные учесть особенности использования столь многопланового и существенного для общества объекта, как земля, в современной России до конца не сформированы. Не в полной мере законодательно обеспечен баланс публичных и частных интересов, механизмы регулирования использования земли как основы устойчивого социально-экономического развития находятся в стадии формирования.
Региональные особенности, обострение демографических и экологических проблем, необходимость согласованного отраслевого и пространственного развития страны, предполагающего снижение доли добывающих в сравнении с высокотехнологичным, инновационным перерабатывающим производством, эффективное использование природных ресурсов в традиционных отраслях экономики (лесное, сельского хозяйство, др.), решение проблем охраны окружающей среды, обеспечение национальной безопасности и борьбы с коррупцией – эти и многие другие современные вызовы объективно требуют скорейшего решения земельных проблем.
В настоящее время законодательство в сфере земельных отношений все еще нуждается в совершенствовании, унификации, гармонизации, устранении коллизионных норм. При сохранении общих подходов к регулированию земельных отношений, заложенных еще в начале XXI века, в большинстве случаев принимаемые законы направлены на решение довольно узких проблем. Не все рассматриваемые законодательные инициативы отвечают задачам развития страны и модернизации ее экономики. Часто они базируются на разных концептуальных правовых и экономических взглядах, не всегда согласованы между собой и не в полной мере отражают комплексный характер использования земли и ее социальное и экономическое значение.
Это создает препятствия в осуществлении земельным законодательством важной роли в систематизации регулирования использования земли в современных условиях, формировании справедливого земельного правопорядка.
Упомянутая комплексность в отсутствие такой же комплексной, модернизированной земельной политики порождает необходимость постоянного наращивания и согласования земельно-правовых норм, что, во‑первых, обусловливает непрерывное внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, а, во‑вторых, делает этот документ крайне сложным для понимания неспециалистов. Земельный кодекс, как и иные нормативные правовые акты земельного законодательства за последние годы перенасыщены детализированными положениями, касающимися перераспределения земельных участков (предоставления и изъятия), процедурными и техническими нормами. Это утяжеляет земельно-правовую нормативную базу, что в целом негативно влияет на возможности законодательства как регулятора земельных отношений. В том числе и по этой причине нововведения при практическом применении вызывают неоднозначное толкование на уровне государственной и муниципальной власти, землевладельцев, что порождает многочисленные конфликты, которые ведут к внесению новых поправок. Процесс стал непрерывным и самодостаточным. В то же время целый ряд вопросов земельно-правового регулирования, таких как определение функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, землеустройство, охрана земель и др. до сих пор ожидают модернизации и развития. Это создает заметный дисбаланс правовой базы государственного управления земельными ресурсами и отслеживания их надлежащего состояния.
Названные причины в совокупности снижают эффективность правового регулирования, что в земельной сфере является фактором постоянной социальной напряженности.
Многофункциональность земли как объекта правоотношений и государственного управления в отсутствие комплексной сбалансированной земельной политики и единой концепции земельного законодательства приводит к разнонаправленному и противоречивому взаимодействию законодательства о земле с другими отраслями, прежде всего с гражданским, градостроительным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах. Одновременное концептуальное изменение гражданско го, земельного и градостроительного законодательства при отсутствии последовательного анализа практики применения ранее вносимых изменений может отрицательно сказаться как на формировании земельного правопорядка, так и на экономическом и социальном климате страны. Имеются разногласия в подходах к регулированию и управлению землями, в том, какие — публичные или частные интересы должны быть в приоритете при введении нового инструмента регулирования. Таким образом, преодоление несогласованности подходов в регулировании земельных отношений остается одной из главнейших задач последнего времени.
Еще одним существенным вызовом оказывается необходимость сочетания в законодательной работе ликвидации недостатков прежних земельных реформ, затрагивающих как вопросы управления земельными ресурсами, так и права землевладельцев, с потребностями внедрения новых подходов государственного стратегического планирования и обеспечения социально-экономического развития общества. Земельное законодательство должно двигаться вперед и следовать общим направлениям социально-экономической политики государства, одновременно выполняя работу над ошибками прошлого.
Все сказанное служит обоснованием разработки новой концепции земельного законодательства в опоре на обновленную государственную земельную политику.
Государственная земельная политика должна соответствовать задачам и принципам устойчивого социально-экономического развития государства как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. В связи с этим, учитывая обширность территорий Российской Федерации, бесперспективно пытаться свести цели использования земель — как основы жизни общества к целям развития отдельных городов. Также бесперспективно рассматривать землю исключительно как товар и объект оборота. Логика и смысл земельного законодательства заключается в создании непротиворечивой правовой основы использования земель в целях социально-экономического развития всего общества, что требует системного, комплексного похода к регулированию землепользования во всех общественно значимых сферах. Приходится констатировать, что эта задача до сих пор не решена.
Оценивая ход проведения земельных преобразований в Российской Федерации, следует отметить целый ряд проблем в области государственного управления земельными ресурсами. И одна из них — это информационное обеспечение использования земель. До сих пор зачастую отсутствуют достоверные сведения о земельных участках и границах зон с особыми условиями использования территорий, что серьезно затрудняет реализацию всех земельных отношений, управление землями, оборот земель. Пока еще недостаточно эффективна реализация норм федерального законодательства в сфере кадастровой деятельности, в частности, обеспечения проведения комплексных кадастровых работ, а также в сфере устранения противоречий в сведениях государственных реестров.
Остаются актуальными вопросы создания эффективной нормативно-правовой базы мониторинга земель, повышения эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, завершения разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и другой градостроительной документации в соответствии с требованиями действующего законодательства.
По‑прежнему не урегулированы проблемы, связанные с установлением и изменением видов разрешенного использования земельных участков, вопросы системного формирования законодательства в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков. В связи с этим дополнительного изучения требует содержание и правовое обеспечение землеустройства, как одной из важных функций организации земельных пространств.
Не менее актуальными являются вопросы формирования отвечающего потребностям социально-экономического развития рынка земли, консолидации земель у эффективно хозяйствующих субъектов, в том числе через изъятие неиспользуемых или используемых не по целевому назначению земельных участков.
Требуют совершенствования вопросы оборота земель, предназначенных для наиболее важных видов хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности, транспорта, земли особо охраняемых территорий и др.). Так, для земель сельскохозяйственного назначения наиболее важным является вовлечение в аграрное производство неиспользуемых угодий, защ ита прав собственников сельскохозяйственных земель, в том числе собственников земельных долей, расширение возможностей по распоряжению земельными долями, совершенствование механизма предоставления земельных участков для отдельных направлений сельскохозяйственной деятельности (животноводство, промышленное садоводство и виноградарство и др.), охрана земель сельскохозяйственного назначения, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, повышение почвенного плодородия.
Например, по информации, представленной Республикой Татарстан, сложилась практика заключения договоров аренды находящихся в общей долевой собственности земель сельскохозяйственного назначения сроком на одиннадцать месяцев, так как имеется возможность не регистрировать данный договор в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав. При этом у арендатора отсутствует стимул рационального использования земель по целевому назначению, а также исключается возможность наложения штрафных санкций при проведении государственного земельного надзора. Так, при проведении работ, не связанных с сельскохозяйственной деятельностью (что актуально для республики с высоким уровнем нефтедобычи), используются земли сельскохозяйственного назначения. При сроке аренды менее года промышленные компании не имеют возможности оплачивать работы по рекультивации нарушенных земель, сумма которых оплачивается за три года.
Все это показывает необходимость актуализации федеральных законов, непосредственно обеспечивающих рациональное использование и охрану земель, – таких как «О землеустройстве» и «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
Не меньше вопросов вызывает и правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов. Так, необходимо более детально проработать вопрос об ограничении оборотоспособности земель особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Требует уточнения правовой режим земельных участков, занятых объектами археологического наследия.
Так, по информации, полученной от Краснодарского края, в регионе существует проблема приобретения прав на земельные участки с расположенными на них объектами археологического наследия, чаще всего курганами. Так, объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которого он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Установлена необходимость включения в условия договора купли-продажи земельного участка условий охранного обязательства. Необходимы гарантии собственников земельных участков – добросовестных приобретателей, приобретших земельный участок для цели, которая не может быть реализована в связи с вновь выявленными ограничениями.
Многие субъекты Российской Федерации отмечают, что отсутствие единого органа управления всегда было и остается актуальным вопросом земельной политики.
Только активная позиция органов государственной власти, эффективное использование имеющихся административных и финансовых ресурсов гарантируют успешное завершение земельной реформы и, как результат, появление эффективных собственников земельных участков, которые обеспечат соблюдение базовых принципов земельного законодательства Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, участники парламентских слушаний предлагают:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, Правительству Российской Федерации:
исходя из значения земли как об одного из основных ресурсов устойчивого социально-экономического развития общества, главной составляющей биосферы, сложного и многопланового объекта общественных отношений рекомендовать разработать принципы и подходы к определению государственной земельной политики, а также концепции земельного законодательства;
при совершенствовании земельного законодательства исходить из обоснованности, непротиворечивости и рациональности правового регулирования, необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов в использовании земель, согласованного использования земель в различных целях, сохранения земельных ресурсов для устойчивого развития настоящих и будущих поколений;
обеспечить соблюдение последовательного и концептуально проработанного соотношения земельного, градостроительного, природоресурсного, гражданского законодательства и законодательства о стратегическом планировании в Российской Федерации;
разработать принципы развития законодательства о землеустройстве;
признать необходимость дальнейшего развития земельного законодательства субъектов Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и федерального земельного законодательства в целях обеспечения регионального социально-экономического развития.
2. Рекомендовать Правительству Российской Федерации:
обеспечить совершенствование взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в части координации управления земельными ресурсами;
рассмотреть возможность создания специального федерального органа исполнительной власти по управлению земельными ресурсами;
обеспечить реализацию положений земельного законодательства и законодательства о государственной регистрации недвижимости в части совершенствования кадастрового учета и регистрации земельных участков и границ зон с особыми условиями использования территорий;
ускорить принятие постановления Правительства Российской Федерации «О признаках неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушение законодательства Российской Федерации с учетом особенностей ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации», разработанного Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
3. Рекомендовать Министерству сельского хозяйства Российской Федерации:
разработать комплекс мер по повышению эффективности механизма предоставления земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду, в том числе для ведения животноводства на торгах в форме конкурсов либо без проведения торгов;
обеспечить разработку нормативного правового акта, определяющего критерии отнесения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственных угодий, используемых государственными племенными заводами, племенными репродукторами и организациями, занимающимися сохранением генофондных пород;
рассмотреть возможность законодательного решения вопроса о расширении круга лиц, имеющих право приобретать земельные доли без выделения земельного участка за счет включения в число таких лиц крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных организаций, участвующих в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства на территории соответствующих субъектов Российской Федерации.
4. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации активизировать работу по разработке и принятию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию норм федерального земельного законодательства в части вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
5. Направить рекомендации парламентских слушаний в Правительство Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии, Комитет Совета Федерации по экономической политике, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам, законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
