Организация учреждением внутреннего финансового контроля

Как организовать внутренний финансовый контроль

Требование организовать внутренний контроль хозяйственной деятельности сформулировано в ст. 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и в п. 6 Инструкции № 157н. Финансовый контроль позволяет учреждениям эффективно использовать бюджетные средства, вести достоверный бухгалтерский учет и представлять в контролирующие органы корректную отчетность.

Оценить потребности

В первую очередь нужно оценить предстоящий объем работ и денежные ресурсы, необходимые для организации внутреннего финансового контроля. Важно определить и количество задействованных сотрудников: один человек на все учреждение, ответственные работники в ключевых отделах (кадровая служба, экономический отдел, бухгалтерия), комиссия из компетентных сотрудников или даже выделенный отдел с полным спектром обязанностей и штатным расписанием. Многое в принятии решения зависит от масштаба учреждения и объемов хозяйственной деятельности.

Можно проводить несколько видов контроля:

1. Предварительный контроль позволяет оценить правомерность и экономическую целесообразность планируемых операций. На этом этапе проверяют договоры, соотносят будущие затраты с планом финансово-хозяйственной деятельности и пр.
2. С помощью текущего контроля учреждение отслеживает, как реализуются операции, насколько эффективно тратятся выделенные средства, анализирует качество ведения бюджетного учета, подготовки отчетности и пр.
3. Последующий контроль подразумевает анализ документации, инвентаризацию, подготовку отчетов и иные контрольные мероприятия.

Первые два вида проходят внутри подразделений, этот контроль ложится на плечи работников согласно их трудовым функциям, а вот для последующего контроля должны быть выделены отдельные сотрудники — ревизионная группа или комиссия.

Оформить документы

Следующий шаг в организации внутреннего контроля — разработка и утверждение нормативных актов, которые определят порядок работы ревизионного отдела/группы, обозначат обязанности ответственных сотрудников. Если эти функции возложены на одного сотрудника, можно составить общее положение и внести дополнения в должностные инструкции. Если контролирующие функции будут выполнять специалисты из разных подразделений, то в положения об этих отделах нужно внести соответствующие изменения, равно как и в должностные инструкции сотрудников. Если контроль будет вести отдельная группа/отдел, потребуется еще и положение об отделе внутреннего контроля. В любом случае новые документы должны быть утверждены приказом руководителя учреждения и обязательно прописаны в учетной политике.

Обеспечивать стабильную работу системы контроля за финансами — обязанность главы учреждения. Не реже одного раза в год под его руководством должны проходить оценка и пересмотр системы внутреннего контроля.

Составить план мероприятий

После подготовительных работ и определения ответственных наступает этап разработки плана мероприятий. Их удобно сгруппировать по направлениям, например:

• денежные средства и бланки строгой отчетности;
• банковские операции;
• дебиторская и кредиторская задолженности;
• фонд оплаты труда (в том числе премиальные выплаты, материальная помощь, компенсации);
• товарно-материальные ценности (в том числе ГСМ, запчасти, основные средства и пр.);
• бухгалтерский учет и отчетность.

По каждому из направлений разрабатываются и указываются формы и сроки проведения всех видов контроля, а также исполнители. План формируется на весь календарный год. Именно он станет отправной точкой для программы проверки, по которой будет действовать ревизионная комиссия.

Провести проверку

Последующий контроль учреждение может реализовать через проверки — плановые и внеплановые.

Для плановых проверок учреждение устанавливает периодичность самостоятельно, но не реже, чем это требует бюджетное (бухгалтерское) законодательство (п. 20 Инструкции № 157н, п. 1.5 Приказа Минфина РФ от 13.06.1995 № 49).

На что смотрят в ходе плановой проверки:

• соответствуют ли бухгалтерский учет и учетная политика требованиям актуального законодательства РФ;
• насколько корректно отражены факты хозяйственной деятельности в учете;
• насколько полно и правильно оформлены операции;
• своевременно ли проводится инвентаризация;
• насколько полно и достоверно составлена бухгалтерская отчетность.

Потребность во внеплановой проверке возникает, когда появляется сигнал о нарушениях. В зависимости от сложности вопроса контрольная проверка может быть сплошной или выборочной. Сплошная проводится, если нарушения отмечены в сфере кассовых и банковских операций, оплаты труда, подотчетных средств и пр. Это трудоемкий процесс, он подразумевает детальное изучение всей совокупности первичной бухгалтерской документации и/или отчетной документации.

Выборочная проверка позволяет получить данные, основываясь на анализе небольшого числа документов. Сложность составляет сама выборка. Для анализа ревизионная комиссия должна выделить несколько групп элементов (счета-фактуры, договоры, реестры, акты, выполненных работ и пр.) с определенным временным интервалом за произвольный период времени. Главное требование — выборка должна быть репрезентативной.

Что проверяет ревизионная комиссия:

• подлинность документов, качество их оформления, отражение первичных форм в бухгалтерском учете;
• соответствие данных в первичных документах и бухучете;
• подлинность документов, представленных структурными подразделениями, и их корректное отражение в общем учете;
• соответствие бухгалтерского учета и отчетности;
• правомерность хозяйственных операций, соответствие действующему законодательству, государственным нормативным актам и внутренним документам учреждения.

Оформить результаты

Результаты разных видов контроля следует оформлять по-разному. Для описания недочетов, выявленных во время предварительного и/или текущего контроля, достаточно служебной записки на имя руководителя учреждения. В нее можно включить рекомендации, как устранить нарушения и не допускать их впоследствии. Если контроль осуществляют сами сотрудники, то в положении о внутреннем контроле стоит указать периодичность, с которой должна проводиться проверка по каждому из отделов.

А вот результаты последующего контроля комиссия фиксирует в отдельном акте и направляет его руководителю учреждения вместе с сопроводительной запиской. Документы должны подписать все члены комиссии.

В акте проверки обязательно должны быть зафиксированы:

• согласованная с руководителем программа проверки;
• состояние участков бухгалтерского учета и отчетности (нефинансовых активов, безналичиных и наличных денежных средств, расчетов по авансам и пр.);
• использованные приемы и методы сбора и анализа информации;
• данные о соответствии финансово-хозяйственной деятельности учреждения требованиям текущего законодательства РФ;
• выводы о проведении контроля, перечень выявленных нарушений;
• перечень мер для устранения нарушений с указанием сроков и ответственных сотрудников, а также рекомендации, как не допускать подобных ошибок в будущем.

Виновники нарушений должны в срок, определенный положением о внутреннем контроле, представить в письменном виде свои объяснения руководителю. Основываясь на акте ревизионной комиссии, бухгалтер разрабатывает план мероприятий, который позволит устранить недочеты, с указанием сроков и ответственных лиц, а затем и отчитывается перед руководством учреждения о реализации плана.

Очень важно выстроить четкую, понятную и прозрачную систему внутреннего финансового контроля. Она состоит из множества элементов, затрагивает деятельность многих сотрудников и эффективна, только если работают все ее составляющие в комплексе.

Внутренний финансовый контроль бюджетного учреждения

Для бюджетных учреждений (БУ) обязательный характер системы внутреннего финансового контроля (ВФК) сочетается со свободой в выборе форм и способов осуществления этого контроля. Не скованные нормативными рамками, БУ вправе отдать предпочтение наиболее удобному для себя формату контроля. При этом им поможет методологическая база, как общая для всех хозяйствующих субъектов, так и разработанная конкретно для бюджетного сектора, а также накопленный в иных сферах национального хозяйства опыт.

Общий подход к организации внутреннего контроля

В силу ст. 19 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» бюджетные учреждения наравне с другими экономическими субъектами обязаны организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни. Чтобы помочь в исполнении названной нормы, Минфин подготовил и опубликовал Информацию № ПЗ-11/2013. Как указано в ее тексте, данные рекомендации не распространяются на организации сектора государственного управления, но это не означает отсутствия методологической ценности документа для БУ. В частности, Информацию № ПЗ-11/2013 можно использовать при разработке мер по пресечению злоупотреблений персонала, при формировании органов, ответственных за ВФК, для самооценки уровня ВФК. Также руководителям БУ стоит узнать, какие факторы снижают эффективность ВФК. К ним Информация № ПЗ-11/2013 относит:

а) изменение экономической конъюнктуры или законодательства, возникновение новых обстоятельств вне сферы влияния руководства экономического субъекта;

б) превышение должностных полномочий руководством или иным персоналом экономического субъекта, включая сговор персонала;

в) возникновение ошибок в процессе принятия решений, осуществления фактов хозяйственной жизни, ведения бухгалтерского учета, в том числе составления бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Практическая ситуация.

В связи с увольнением сотрудника, занимающего закупками, на вакансию пришел новый работник и приступил к своим обязанностям. Через некоторое время торговый агент одного из поставщиков в телефонном разговоре с ним поинтересовался, куда теперь перечислять «премию». Поскольку новый сотрудник сразу информировал руководство, было установлено, что поставщик выплачивал откаты. В результате сговора персонала с поставщиком БУ был нанесен ущерб за счет завышения цен. Косвенно причиной сговора стало отсутствие корпоративной политики, недвусмысленно квалифицирующей откаты как воровство.

Методология внутреннего финансового контроля в бюджетной сфере

Обязательность контроля в бюджетной сфере установлена ст. 160.2-1 БК РФ. Контроль производится на уровне главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета. Контроль организуется в соответствии с правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 № 193 (далее – Правила № 193). Согласно этим правиламнеобходим и внутренний финансовый контроля исполнителями и руководителями структурных единиц, и внутренний финансовый аудит функционально независимым подразделением. В развитие Правил № 193 Минфин разработал следующие методические рекомендации:

по осуществлению внутреннего финансового контроля;

по осуществлению внутреннего финансового аудита.

Вышеуказанные документы носят рекомендательный характер и направлены на оказание помощи главным администраторам (администраторам) бюджетных средств при осуществлении внутреннего финансового контроля, аудита. Как видно, напрямую эти документы бюджетных учреждений не касаются, однако дают руководителям БУ наглядное представление о том, как организуется контроль вышестоящими органами, и предоставляют богатую методологическую базу для построения собственной системы ВФК. В частности, рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля могут быть применены в рамках предварительного и текущего контроля; рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита – в рамках последующего контроля, под которым подразумевается проведение проверок.

В равной степени к системе ВФК могут быть приспособлены предлагаемые Правилами № 193 методы контроля. Так, высокую эффективность при предварительном и текущем контроле могут показать самоконтроль, контроль по уровню подчиненности, смежный контроль.

Самоконтроль осуществляется сплошным способом должностным лицом путем проверки каждой выполняемой им операции на соответствие требованиям нормативных правовых актов, а также путем оценки причин, негативно влияющих на совершение операции.

Контроль по уровню подчиненности осуществляется руководителем путем подтверждения (согласования) операций, осуществляемых подчиненными должностными лицами, сплошным способом или путем проверки в отношении отдельных операций (группы операций) выборочным способом.

Смежный контроль осуществляет сплошным и (или) выборочным способом руководитель подразделения путем согласования (подтверждения) операций, осуществляемых должностными лицами других структурных подразделений.

К сведению: при сплошном способе контрольные действия осуществляются в отношении каждой проведенной операции. При выборочном – в отношении отдельных операций и действий.

Практическая ситуация.

В учреждении исправительные записи подписывают двое сотрудников. Главный бухгалтер, ссылаясь на занятость, добилась, чтобы подчиненные давали ей заранее подписанные пустые бланки. Это привело к манипулированию отчетностью со стороны главного бухгалтера. В данном случае был нарушен принцип двойного контроля (одна из подписей на документе была формальной).

Правила № 193 предлагают инструментарий для проведения ВФК. Например, в качестве планового документа в Правилах № 193 фигурирует карта внутреннего финансового контроля. Карта ВФК представляет собой документ, содержащий по каждой отражаемой в нем операции данные о должностном лице, ответственном за выполнение операции, сроках и (или) периодичности выполнения операции, должностных лицах, осуществляющих контрольные действия в ходе самоконтроля, смежного контроля и контроля по уровню подчиненности, периодичности, способа проведения контрольных действий, а также иные необходимые данные. В карты ВФК включаются операции со значимыми рисками.

Практическая ситуация.

Во время проверки структурного подразделения сотрудник службы ВФК «почуял неладное», но не обладая высокой квалификацией по данному участку работы, предпочел не делиться своими мыслями с главным бухгалтером, боясь обнаружить свою некомпетентность. Тем более, проверяемый участок возглавлял опытный специалист, имеющий высокую репутацию в БУ. Получив краткие объяснения специалиста (поскольку тому было некогда), контролер никак не отразил в акте сомнительные моменты.

Руководитель БУ предложил внедрить карты ВФК и оформить такую карту в том числе для уже проведенных проверок. Заполнение формуляра показало, что избыточен риск в подразделении, в отношении которого у сотрудника службы ВФК возникали подозрения. Теперь на руках у службы ВФК появился результат, полученный в ходе формального следования установленной процедуре. Повторная, более глубокая проверка в данном подразделении (на что дала право карта ВФК) выявила факт мошенничества.

Как показывает опыт в области ВФК, недостаточность реагирования на обнаруженные при проведении процедур контроля нарушения является основной причиной рецидива. Поэтому особую значимость Правила № 193 придают мерам, предлагаемым для устранения обнаруженных нарушений. Итак, согласно Правилам № 193 данные меры должны быть направлены на следующее:

1) обеспечение применения эффективных автоматических контрольных действий в отношении отдельных операций и (или) устранение недостатков используемых прикладных программных средств автоматизации контрольных действий, а также исключение неэффективных автоматических контрольных действий;

2) изменение технологии ВФК в целях увеличения способности процедур ВФК снижать вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних процессов;

3) уточнение прав доступа пользователей к базам данных, вводу и выводу информации из автоматизированных информационных систем, а также регламента взаимодействия пользователей с информационными ресурсами;

4) изменение внутренних стандартов, в том числе учетной политики БУ;

5) уточнение прав по формированию первичных учетных документов, а также прав доступа к записям в регистры бухгалтерского учета;

6) устранение конфликта интересов у должностных лиц, осуществляющих ВФК;

7) проведение служебных проверок и применение мер материальной и (или) дисциплинарной ответственности к виновным должностным лицам;

8) ведение эффективной кадровой политики.

Практическая ситуация.

Через некоторое время после увольнения кассира была обнаружена недостача по кассе. Как выяснилось, мошенничество кассира заключалось в том, что накануне увольнения она похитила деньги из кассы, а чтобы сходился остаток, внесла задним числом расходную бухгалтерскую запись. Во время ревизии кассы комиссия сверила соответствие остатка в учете и наличных в кассе на день увольнения и нарушений не установила. Если бы, кроме этого, были сверены остатки по данным учета и отчетности за предыдущий месяц, обнаружилось бы несоответствие. Расхождение выявили лишь при составлении очередной отчетности, когда не сошлись входящие и исходящие остатки. Таким образом, в системе ВФК мошенница обнаружила брешь – наличие у сотрудников, не имеющих отношения к контролю, возможности совершать проводки в прошлых периодах. Запрет на совершение исправительных записей в учете сотрудникам с материальной ответственностью исключил бы эту лазейку.

Оценка рисков

Все современные нормативные акты по контролю содержат методику оценки риска. Поэтому бюджетным учреждениям рекомендуется, как говорится, быть в тренде и при разработке локальных актов по ВФК взять на вооружение риск-ориентированный подход.

Оценка рисков представляет собой процесс их выявления и анализа. Предлагаемая нормативными актами техника оценки достаточно проста и осуществляется по двум критериям:

1) вероятность – степень возможности наступления негативного события (например, плохая система ливневок затрудняет сток дождевой воды, то есть, если система ливневок плохая, то вероятность затопления при сильных ливнях проезжей части выше);

2) степень влияния – уровень негативного воздействия события на результат (например, образовательные услуги имеют выраженный сезонный характер, начало учебного года приходится на осень, поэтому плохая система ливневок грозит нанести ущерб учебному процессу в низко расположенных корпусах вуза, однако никак не повлияет на дистанционное обучение).

Значение каждого из указанных критериев оценивается как низкое, среднее или высокое. Риск признается значимым, если значение хотя бы одного из критериев риска оценивается как высокое либо оба критерия одновременно оцениваются как среднезначимые.

К сведению: данный взгляд на риски кажется упрощенным, но он уже доказал свою эффективность в мировой практике. В финансовом секторе, где зародился риск-ориентированный подход, оценка рисков осуществляется на профессиональной основе силами специализированных подразделений, чьей задачей является исключительно риск-менеджмент. Схожесть работы отделов по управлению рисками и служб внутреннего аудита (внутреннего контроля) привела к тому, что постепенно риск-ориентированный подход проник в традиционный аудит, а оттуда распространился и на прочие виды контроля и надзора, включая государственный. Параллельно, поскольку в сфере контроля (надзора) точные методы измерения оказались явно избыточными, произошло упрощение методов оценки рисков, переориентация с экономико-математических моделей на другие (в частности, экспертные), доступные большинству специалистов. Так, если точность оценки риска профессиональными финансистами доходит до десятых, сотых долей процента.

Оценка значения критерия «вероятность» осуществляется с учетом результатов анализа имеющихся причин и условий (обстоятельств) реализации риска, в том числе условий и обстоятельств для злоупотреблений должностными обязанностями.

Оценка вероятности выполняется на основе анализа информации о следующих причинах рисков:

недостаточность положений локальных актов;

низкое качество содержания и (или) несвоевременность представления документов, необходимых для проведения операций;

конфликт интересов у должностных лиц;

отсутствие разграничения прав доступа пользователей к базам данных, вводу и выводу информации из автоматизированных информационных систем;

неэффективность средств автоматизации документооборота;

недостаточная укомплектованность проверяемого подразделения.

Обобщение опыта организации внутреннего контроля

Самым богатым опытом в области внутреннего контроля может похвастаться банковский сектор. Методологическим центром контроля в банковской сфере выступает Базельский комитет, силами которого обобщены ошибки, связанные с внутренним контролем. Вывод, к которому пришел Базельский комитет, заключается в том, что внутренний контроль дает сбой, если им пренебрегает высший менеджмент. Для руководителей БУ как представителей высшего звена управления уроки, извлеченные из ошибок внутреннего контроля, особенно ценны.

Ошибки ВФК, совершаемые на уровне высшего менеджмента

Ошибки ВФК

Пояснения

Низкая культура ВФК

Руководителям не удается показать на словах и на деле значение сильной системы ВФК и, что самое важное, использовать для этого способы, применяемые для поощрения и продвижения сотрудников по службе

Неадекватное отношение к риску на фоне высоких результатов деятельности

Когда какое-то подразделение выглядит успешным, то контроль его деятельности снижается, основное внимание уделяется поиску причин отставания менее удачливых подразделений. Базельский комитет выделяет как зону риска все участки работы, на которых допускаются аномальные отклонения: «Как правило, подразделения, которые позднее потерпели существенные убытки, сообщали о прибыли, значительно превосходящей ожидаемую по сравнению с декларируемым уровнем риска, что должно было бы встревожить руководство. Однако, поскольку отклонения от ожидаемых результатов были положительными, руководство не требовало разъяснений и не проводило расследований до тех пор, пока проблемы не вырастали до неуправляемых масштабов»

Игнорирование принципа разделения полномочий

Разделение полномочий и ответственности должно осуществляться так, чтобы избежать пробелов в системе подотчетности и охватить все уровни БУ эффективными мерами управленческого контроля. Например, заключать сделку и документировать сделку должны разные лица, также недопустимо, чтобы учет и контроль сделок совершало одно лицо

Неадекватные каналы передачи информации

Развитие электронных технологий ускоряет обмен информацией, но снижает ее восприятие. Информацию, связанную с обязанностями сотрудников, не рекомендуется направлять по таким каналам, как электронная почта: руководитель должен быть убежден, что переданная им информация понята сотрудниками и реализуется на практике

Бездействие в отношении выявленных проблем

ВФК не дает ожидаемых результатов в случаях, когда руководство своевременно не принимает меры по исправлению выявленных недостатков

ВФК постоянно развивается и совершенствуется концептуально. Новый этап становления методологии контроля будет связан с формированием федеральной системы стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, что предусмотрено проектом федерального закона № 493988-7 «О внесении изменений в БК РФ в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита». Указанные федеральные стандарты будут базироваться на международных стандартах INTOSAI GOV 9100, регулирующих вопросы организации систем внутреннего контроля в государственном секторе.

Совершенствование бюджетного законодательства в части ВФК и ВФА

На сайте Минфина размещен проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» (далее – законопроект). О том, какие изменения предусмотрены указанным законопроектом, расскажем в статье.

Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит.

Законопроектом предлагается закрепить определения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, приведенные в Правилах № 193[1], в положениях Бюджетного кодекса. Так, согласно новой редакции ст. 160.2-1 БК РФ внутренний финансовый контроль является непрерывным процессом, реализуемым должностными лицами, работниками главного администратора бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, администратора доходов бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета (далее – администратор бюджетных средств), финансового органа, органа управления государственным внебюджетным фондом, организующими и выполняющими процедуры составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, направленным:

на соблюдение установленных в соответствии с бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, процедур составления и исполнения бюджета этими администратором бюджетных средств, главным администратором бюджетных средств, финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом;

на соблюдение установленных в соответствии с бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, процедур составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета (обеспечение достоверности бюджетной отчетности) этими администратором бюджетных средств, главным администратором бюджетных средств, финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом;

на подготовку и реализацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Внутренний финансовый аудит является деятельностью по формированию и предоставлению независимой и объективной информации о результатах исполнения бюджетных полномочий главным администратором бюджетных средств, администратором бюджетных средств, финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом, направленной на повышение качества осуществления процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности.

Внутренний финансовый аудит осуществляется в целях:

оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности;

подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином;

подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Также в положениях Бюджетного кодекса будет закреплена норма об осуществлении внутреннего финансового аудита на основе функциональной независимости структурными подразделениями (уполномоченными должностными лицами) главного администратора бюджетных средств, администратора бюджетных средств, финансового органа, органа управления государственным внебюджетным фондом, наделенными полномочиями по осуществлению внутреннего финансового аудита. При этом законопроектом вводится возможность администратору бюджетных средств передать на основе соглашения полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита главному администратору бюджетных средств, в ведении которого он находится, или другому администратору бюджетных средств, находящемуся в ведении данного главного администратора бюджетных средств, в порядке, установленном этим главным администратором бюджетных средств.

В настоящее время такая передача невозможна ввиду того, что согласно ст. 160.2-1 БК РФ указанные полномочия осуществляются администратором бюджетных средств самостоятельно (Письмо Минфина РФ от 30.06.2017 № 02-02-05/42411).

При этом нельзя будет передать названные полномочия главному администратору бюджетных средств местного бюджета, являющемуся органом муниципального финансового контроля. Так, предусмотрено, что главный администратор средств местного бюджета вправе внести на рассмотрение местной администрации соответствующего муниципального образования предложение о передаче полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита. По решению местной администрации главный администратор средств местного бюджета передает полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита другому главному администратору бюджетных средств местного бюджета, не являющемуся указанным в п. 2 и 3 ст. 265 БК РФ органом муниципального финансового контроля.

Требования к организации внутреннего финансового аудита, в том числе в части передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, будут устанавливаться Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Еще одна новация в порядке осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита – в том, что они должны будут осуществляться в соответствии с федеральными стандартами внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, устанавливаемыми Минфином (обновленная ч. 3 ст. 160.2-1 БК РФ). Напомним, что в настоящее время порядок осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита регламентирован Правилами № 193.

Заметим, что на сайте Минфина размещен проект Программы разработки федеральных стандартов внутреннего финансового контроля и аудита организаций государственного сектора. Указанной программой предусмотрено, что стандарты должны быть разработаны в 2018 – 2019 годах и начать применяться с 01.01.2020.

Также следует обратить внимание на увязку внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита с финансовым менеджментом. Согласно вводимой законопроектом ч. 6 ст. 160.2-1 БК РФ внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит должны осуществляться с учетом необходимости достижения целевых значений показателей качества финансового менеджмента. При этом под финансовым менеджментом понимается осуществление главными администраторами бюджетных средств, администраторами бюджетных средств процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, необходимых для исполнения соответствующих бюджетных полномочий, установленных бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Достижение целевых значений показателей качества финансового менеджмента будет подлежать мониторингу, проводимому:

финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом в отношении главных администраторов бюджетных средств, осуществляющих составление и исполнение соответствующего бюджета согласно установленным Бюджетным кодексом полномочиям, в установленном ими порядке;

главным администратором бюджетных средств в отношении подведомственных ему администраторов бюджетных средств в установленном им порядке.

Законопроектом предусмотрено, что нормативное и методическое обеспечение проведения финансовыми органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, главными администраторами бюджетных средств мониторинга качества финансового менеджмента отнесено к компетенции Минфина.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Законопроектом расширяется сфера осуществления государственного (муниципального) финансового контроля. Так, согласно новой редакции ч. 1 ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль будет осуществляться в целях обеспечения соблюдения не только положений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но и (или) обусловливающих расходные обязательства публично-правовых образований, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров или соглашений о предоставлении средств из бюджета.

Законопроектом уточняются определения внешнего и внутреннего финансового контроля, объекты такого контроля.

Полномочия Федерального казначейства по осуществлению контроля. В законопроекте говорится, что полномочия Федерального казначейства, финансовых органов субъектов РФ (муниципальных образований) и органов управления государственными внебюджетными фондами, установленные ст. 269.1 БК РФ, применяются ими исключительно при осуществлении предварительного контроля, осуществляемого путем санкционирования операций. Напомним, что государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий (ч. 1 ст. 265 БК РФ).

Согласно новой редакции ст. 269.1 БК РФ к таким полномочиям будут относиться:

контроль за непревышением бюджетного обязательства над неиспользованными лимитами бюджетных обязательств, доведенными получателю бюджетных средств;

контроль за соответствием предмета бюджетного обязательства, указанного в сведениях о бюджетном обязательстве, коду классификации расходов бюджета;

контроль за соответствием денежного обязательства соответствующему бюджетному обязательству;

контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями, соответствующими бюджетным и денежным обязательствами;

контроль за соответствием проводимой операции коду вида расходов (аналитической группы вида источников финансирования дефицитов бюджетов) бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство;

контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, в случаях, установленных бюджетным законодательством, в том числе заключений органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по результатам обследований, проведенных ими в случаях, установленных Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, местной администрацией муниципального образования, и подтверждающих соответствие фактически поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) условиям государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов (договоров), заключенных в рамках их исполнения;

контроль за соответствием бюджетного обязательства по государственному (муниципальному) контракту сведениям о данном государственном (муниципальном) контракте, подлежащим включению в предусмотренный законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд реестр контрактов, заключенных заказчиками;

контроль за соответствием сведений о бюджетном обязательстве по договору (соглашению) сведениям о данном договоре (соглашении), подлежащим включению в предусмотренный законодательством реестр соглашений (договоров) о предоставлении субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам производителям товаров (работ, услуг), бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями и федеральными государственными унитарными предприятиями, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетам субъектов;

контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение бюджетных и денежных обязательств получателей средств бюджета субъекта РФ, подлежащих исполнению за счет средств целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Изменения коснутся и полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению названного контроля. После принятия законопроекта их полномочия будут включать:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за соблюдением положений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) обусловливающих расходные обязательства соответствующего публично-правового образования, а также соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров или соглашений о предоставлении средств из соответствующего бюджета;

контроль за полнотой и достоверностью бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций государственного сектора – государственных (муниципальных) учреждений, государственных органов, органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами.

Отметим и изменение порядка регламентирования деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним, что в настоящее время порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Законопроектом предусмотрено, что полномочия таких органов будут осуществляться согласно федеральным стандартам осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, утвержденными Правительством РФ, а также утвер-
жденными в соответствии с ними Федеральным казначейством, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления стандартами (регламентами) внутренней организации контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

При этом стандарты (регламенты) внутренней организации контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны содержать сроки и последовательность действий должностных лиц при планировании, проведении проверок, ревизий, обследований и оформлении их результатов.

Представления, предписания и неправомерное использование бюджетных средств.

Законопроектом уточнены определения терминов «представление» и «предписание», вводится определение ранее отсутствовавшего термина «неправомерное использование бюджетных средств». Последний термин призван заменить собой термин «причиненный ущерб». Так, согласно новой редакции п. 2 ст. 270.2 БК РФ под представлением будет пониматься документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий:

• информацию о выявленных нарушениях положений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) обусловливающих расходные обязательства публично-правовых образований, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля или в доли участия в уставных фондах юридических лиц, созданных в организационно-правовой форме товариществ с ограниченной ответственностью;
• требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

В свою очередь, под предписанием будет пониматься документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок:

• требования об устранении нарушений положений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) обусловливающих расходные обязательства публично-правовых образований, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля или в доли участия в уставных фондах юридических лиц, созданных в организационно-правовой форме товариществ с ограниченной ответственностью;
• требования о принятии мер по перечислению в доход бюджета соответствующего публично-правового образования суммы неправомерно использованных бюджетных средств.

Законопроектом предусмотрено, что срок исполнения представления, предписания органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля может быть продлен по мотивированному ходатайству руководителя объекта контроля в порядке, предусмотренном федеральными стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, но не более одного раза.

Нужно отметить еще одно новшество, касающееся представлений и предписаний. Согласно вводимому п. 5 ст. 270.2 БК РФ в представлениях и предписаниях не должна указываться информация о нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, уже выявленных в ходе осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, при условии наличия принятых мер по их устранению, мер по устранению причин и условий таких нарушений. Иными словами, законопроектом вводится прямой запрет на включение в представления и предписания нарушений, ранее выявленных в ходе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и уже устраненных проверяемой организацией.

Как мы указали выше, законопроектом предусмотрена замена не регламентированного ни одним нормативным актом термина «причиненный ущерб РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию» на более привычный как для контролеров, так и для проверяемых термин «неправомерное использование бюджетных средств». Раскрытие данного термина будет в п. 3 ст. 270.2 БК РФ. Так, под суммой неправомерно использованных бюджетных средств будет пониматься сумма средств, использованных с нарушением положений нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов), обусловливающих расходные обязательства публично-правового образования, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, либо сумма оплаты объектом контроля неисполненных обязательств, предусмотренных государственным (муниципальным) контрактом, контрактом (договором, соглашением), заключенным в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов или договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Напомним, что ранее Минфин уже высказывался в Письме от 25.04.2017 № 02-09-08/24851, что к неправомерному расходованию бюджетных средств нужно относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения, к которым относятся БК РФ, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Бюджетные нарушения.

В статье 306.2 БК РФ говорится, что бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения может применяться не только финансовыми органами и органами Федерального казначейства, но и органами управления государственными внебюджетными фондами. Напомним, что бюджетная мера принуждения применяется на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Законопроектом уточнено, что под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом, содержащий основания для применения к объекту контроля бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления и использования (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или с нарушением обязательств, предусмотренных соглашением о предоставлении средств из бюджета, либо суммы средств, использованных не по целевому назначению, по каждому основанию для применения бюджетных мер принуждения.

Согласно новой редакции ст. 306.3 БК РФ финансовые органы, органы управления государственными внебюджетными фондами принимают решения о применении бюджетных мер принуждения, решения об их изменении, их отмене или решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения в случаях и порядке, установленных Правительством РФ, а также направляют решения о применении бюджетных мер принуждения, решения об их изменении (отмене) Федеральному казначейству (финансовым органам субъектов РФ или муниципальных образований), копии соответствующих решений органам государственного (муниципального) финансового контроля и объектам контроля.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) исполняет решение о применении бюджетных мер принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств), в установленном финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом порядке исполнения решений о применении бюджетных мер принуждения.

Уточнения коснулись и отдельных положений ст. 306.4, 306.8 БК РФ.

[1] Правила осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.03.2014 № 193.